全评估方面的不充分以及我驻外机构设点布局方面的有待改进之处。总而言之, 对比美国等发达国家及其外交体系, 当代中国外交的决策和实施过程, 仍像一个成长中的系统, 需要不断借鉴、改进、提升。不用讳言, 美国既是中国外交博弈的主要对手之一, 也是我们外交学习的主要目标之一。

此外, 现有外交资源的有限与层出不穷的涉外安全需求之间的矛盾, 也是新时期中国外交体制面对的一个突出问题。如前所述, 在中国外交传统中,国事访问和“礼宾外交”占有相当大一个比重, 它是外交部和下属的各个使领馆本身比较容易掌控的,需要的主要是与当事国有关部门的协商及协作。在新的形势下, 撇开日益增多的国家政府领导人的接待与出访任务不论, 外交部门面临的最严峻挑战、也是最头疼的一件事情, 是处理大量新出现的、目前仍在呈现几何数增长的涉外中国公民的人身和财产安全问题, 是领事保护范畴下的各类麻烦( 移民和难民问题、海外务工者及留学生不测事件的处置、中国公民与不同国家和地区法律及风俗发生冲突时的紧急情况处理、各种涉外刑事民事案件的交涉等等) 。最近几年, 由于最高领导层的多次过问,也因为中国媒体之国际报道意识的增强, 类似东帝汶撤侨事件、中国公民在尼日利亚遭劫持事件、俄罗斯发生的驱逐华商事件、意大利华人商家受歧视事件、巴基斯坦出现的枪击中国工人事件、西班牙鞋城发生的华人店铺被焚烧事件、索马里海域发生的中国船员被洗劫事件等, 得以大量报道并受到社会广泛关注。它的出现仿佛是如此的突然, 数量是如此的众多, 国内反响是如此的强烈, 大大超出了中国外交史上任何一个时期。几乎所有人都意识到, 中国海外利益的扩展从口号变成真真切切的现实, 中国人“走出去”面对的风险由想像转为实实在在的问题。适应了渐进式社会成长的中国外交体制, 陡然面对一个在很短时间冒出的巨大挑战, 其准备不周和应接不暇是可以理解的。事实上, 不用说中国只是一个发展中国家、有着变革中的外交机制, 即便再强大的国家、再发达的外交体系, 面对这种复杂的涉外安全事态, 都不可能有包罗万象、一劳永逸的解决办法。需要做、也能够做到的, 是通过某些制度创新和资源的重新配置, 在各方面的支持下, 尽量降低此类事态的危害性, 增强中国人抗拒风险的能力。首先, 领导人和公众应学会懂得, 并非所有的外部麻烦都有办法消除, 机遇和风险是并存的。其次, 要建立和强化海外风险的评估体制, 建立和强化涉外风险的预警体制, 建立和强化多个部门协同作战的危机处理体制, 把现有的不完整不充分的一些做法和机构整合起来。[16]再次, 从国际经验看, 有经验的国家都比较善于利用各种国际法和国际间的通用惯例, 在尊重当事国主权和法律的前提下, 为本国公民及其人身财产安全争取更大的权益和更多的保护; 从这个角度讲, 用更大力度加强我外交人员的法律意识和法理培训, 是新时期中国外交决策部门应当优先考虑的事情之一。当然, 最重要的, 莫过于让出国的中国公民具备进退有度的风险意识、充分的事先考察或投资准备、良好的维权意识和守法态度, 这方面, 外交、商务、旅游、教育等等部门责任重大, 可做的事情很多。如果人们都认识到外交资源的有限与各种需求的无限之间不可避免、日益扩大的矛盾, 体制改进的努力会更有针对性和成效。

最后, 公信力是应当特别研究的一个新情况。理论上, 并不是出台的所有政策, 或者受到拥护的政策在所有阶段上, 都能获得高的满意度和公信力; 也不是所有来自民间和群众的声音, 或者所有受到经济学教科书推崇的市场自发力量及需求, 均可得到外交政策的背书。我们一再强调“外交部是人民的外交部, 外交为人民服务”, 但究竟谁是“人民”和如何代表“人民”, 在利益不断层化、需求日益多元的社会, 是很复杂、而且将越来越难回答的一个问题: “人民”是指人口的简单多数( 在中国当然是农民) , 还是主要指沿海较发达地区和大城市里比较有国际意识的人( 如公务员、知识分子和企业白领等) ? 是泛指国内各界百姓, 还是主要指海外侨民、经商、留学、务工、公干及其他有利害关系的群体? 当“人民”的某个不同部分( 如活跃在中关村一带的年轻网民, 或与港台相关机构有联系的“保钓人士”, 或北京上海的著名环保组织, 或著名高校的女权思想家和活动家, 或替城市民工维权的全国及地方政协代表, 或正在WTO投诉的浙江温州对欧盟出口打火机的私营企业协会, …… ) , 主张对涉及中国的某个国际争端持强硬、妥协或不理睬等大相径庭的立场时, 如何判断它究竟代表多大比例的民众, 是持续的还是不可持续的要求? [17]外交部门对于民情民意的了解, 具体到在“中国人民”抬头下某项出台的政策或外交部发言人的某个表态, 主要是通过对中央红头文件的学习获得, 还是依靠网络上的抽样调查, 或者获悉自部门联席会议上其他方面的发言, 抑或是来自下属各使领馆的调研报告, 乃至外交官个人及其家庭的体验与感悟? 其实, 真正代表“人民”, 比起( 譬如说) 代表妇女、代表青少年、代表政党、代表军队、代表某个部门、代表某个地区,都要困难得多、复杂得多, 但是, 既然外交部是一个国家、一个民族、一个中央政府的外交主管部门, 它就不得不以总体的利益、全局的考虑、长远的目标为出发点, 以“人民”的名义且承接“人民”的委托,不受干扰地制订、执行合乎“人民”长远利益和时代进步需求的对外政策, 尽最大可能避免以偏概全、以小代大。尤其在中国新一代领导人更加重视“以人为本、外交为民”理念的这种新背景下, 外交的秘密决断和神秘色彩的一面会逐渐减少, 而公开的、程序化的、民主科学的成分将越来越多, 因此如何更好代表人民、更多赢得公信力, 理所当然成为新阶段上中国外交转型的中心任务之一。要使这种政策得到最大限度的理解和支持, 需要有更科学、持久的外交学习与制度创新, 需要更广泛、通畅的上传下达渠道和协作机制, 也需要有了解、争取更大公信力的统筹思路( 后一个方面未来可能更紧要而棘手) 。这种事情说清楚不易, 做起来就更难, 基本上是没有完美无缺、各方均满意的解决方案的, 但如果因此而气馁, 放弃探究“人民”范畴的努力, 甚至连想都不想它, 问题只会更多。所以, 对于外交家、尤其对于外交决策者而言, 不能眼睛只盯着具体的外交案子, 成天忙于事务性的外事工作, 要下决心抽出时间, 静下心来思考这类“大事体”; 依笔者言, 它是中国外交在新时期进步的事半功倍之举。

拥有全球五分之一人口的中国正在和平发展,中国外交正在经历意义深远的转型。这是一场静悄悄的革命, 是当代人类进步最重要的表现之一。人们有理由期待它继续向前推进。

注释：

*本文并非对当代中国外交所有领域的讨论, 它只把焦点放在“进步”与“不足”两个方面; 论文中的看法与主张不代表任何官方的或集体的见解, 而仅仅是笔者个人之有局限性的、不成熟的考虑; 提出这些看法与主张, 与其讲是“建言献策”, 不如更确切地说是为了激发更多深入的探讨。

[1]有关新中国建国初期的外交理论与实践, 可参见下列书籍: 谢益显主编《中国当代外交史( 1949- 2001) 》, 北京: 中国青年出版社1997 年版; 熊志勇、苏浩著《中国近现代外交史》, 北京: 世界知识出版社2005 年版; 鲁毅等著《外交学概论》( 特别是其中第十一、十二章) , 北京: 世界知识出版社2004 年版。

[2]全文见2006 年12 月新华网。

[3]见中国新闻网2003 年6 月5 日报道:“调查显示, 中国大学生对新一届中央领导更有信心”。

[4]在2005 年9 月1 日发布的《中国的军控、裁军与防扩散努力》白皮书里, 更加全面而详细地介绍了中国政府和军队一些重大主张, 如:“核裁军应遵循拿下合理、逐步削减、向下平衡的原则, 两个拥有最大核武库的国家对核裁军负责特殊和优先的责任”;“在实现全面禁止和彻底销毁核武器的目标之前, 核武器国家应承诺不首先使用核武器, 并承诺无条件不对无核国家和无核武器区使用或威胁使用核武器”;“化学武器拥有国应加大工作力度, 严格按照《禁止化学武器公约》要求尽早完成销毁其化学武器, 接受禁止化学武器组织的有效监督”;“中国坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散。应努力通过政治外交手段解决扩散问题, 充分发挥联合国等国际组织的核心作用, 在现行国际法框架内加强和完善再有防扩散机制”; 中国“主张和平利用外空, 防止外空武器化和外空军备竞赛”, 但现有关于外空的法律文书不足以有效防止外空武器化和军备竞赛, 因此新的措施谈判达成更完备的文书。报告的结论是:“当前, 中国人民正沿着和平发展的道路, 聚精会神搞建设, 一心一意谋发展。中国的发展需要一个持久稳定的和平国际环境, 中国的发展必将促进世界的和平与进步。中国将高举和平、发展、合作的旗帜, 继续致力于推动国际军控、裁军与防扩散进程, 永远不称霸, 永远做维护世界和平、促进共同发展