再次是城市化。从世界现代化的历史经验看,工业化与城市化是密不可分的,前者是后者的根本动力。工业化必然伴随着城市化,这一点中国也不例外。改革开放的30年,是中国工业化和城市化加速推进的30年。1978年,全国共有城市193个; 2008年,增加到655个。1978年,城市人口仅占全国总人口的18%;到了2008年,这一比例迅速提升到45·7% (国家统计局, 2009)。城市化通过以下三种方式加速了中国的新移民运动:一是城镇是工业企业和服务业的集中地,从而也是农民工的迁入地;二是城镇人均劳动收入要普遍高于农村的人均劳动收入,对农村剩余劳动力有巨大的吸引力;三是城市居民的社会地位和声望明显高于农村居民,这也成为众多农民工进城的重要动因。

　　市场化、工业化和城市化,事实上都是改革开放后中国新一轮现代化的组成要素。中国的现代化肇始于19世纪中叶的洋务运动,期间断断续续经过了一个半世纪的历程。1980年代末,由邓小平领导的新一轮现代化,在时代背景上与以往现代化的最大区别就是,世界历史逐渐进入一个全球化的时代,世界范围内的经济发展日益走向一体化。邓小平和其他中国领导人敏锐地看到了这一趋势,将内部的改革与对外的开放有机地结合起来,使得“改革”与“开放”成为一个整体。从改革开放30年的历史看,中国的经济现代化过程,其实也是一个对外开放水平不断扩大的过程,是中国经济整体逐步融入世界经济的过程。全球化不仅是中国经济现代化的关键变量,也是中国新一轮移民运动的关键变量。没有全球化背景下的对外开放,就不可能有如此大规模和如此迅速的市场化、工业化和城市化,也就不可能有如此大规模和如此迅速的移民运动。对此,我们可以从四个方面来理解。

　　第一,中国大量吸引海外投资,外资企业成为吸纳农民工的重要场所。以实际利用外资数额为例, 1979年中国吸引国外直接投资的总量只有8万美元, 1980年为0·57亿美元,而1990年则上升到34·87亿美元,比10年前增长了60倍;到了2000年,中国吸引国外直接投资的总量进一步提高到407·15亿美元,又比10年前增长了近11倍;而到了2008年,这一数字又增加到923·95亿美元。第二,对外贸易急剧增长,中国成为著名的“世界工厂”,“中国制造”的商品遍布全球。这极大地刺激了中国的工业化进程,从而促进了国内劳动力的流动。第三,中国对外经济的依存度明显提高,特别是2001年加入世贸组织后,中国与世界经济的联系更加紧密。在世界经济高度一体化的背景下,中国劳动力的低成本优势和“人口红利”更加突出,这也是促成大量农民工进城打工的重要因素①。第四,中国的东部沿海地区,参与经济全球化的程度显著高于其他地区,是农民工的主要迁入地。与之相反,中西部地区参与经济全球化的程度较低,因而它们便成为农民工的主要输出地。发生于2008年的全球金融危机,再一次验证了中国新移民运动与全球化之间的紧密关系。这次全球金融危机对中国经济的直接影响,是出口贸易和外国直接投资增长率的下滑以及新增外资企业数量的减少,这在一定程度上导致了部分企业倒闭和减员,并最终影响到农民工的就业。

　　三、新移民运动与公民身份变迁

　　从政治学的角度看,大量农民迁入城镇所带来的最大挑战,是“公民身份”(citizenship,又译“公民资格”、“公民权利”等)的不平等。中国是一个城乡二元结构的社会,城镇居民与农村居民有着不同的社会身份,事实上享受着不同的国民待遇。例如,城镇居民的就业一般都在企事业单位和国家机关,而且有一定的就业保障;农村居民则是自耕农,没有就业保障。城镇居民享受国家的食品供应、住房福利、养老保障;农村居民则完全没有这些最低的社会福利待遇。在城乡居民没有流动的静态格局下,城乡居民各自按照城乡两个不同的参照体系进行身份识别和角色认同,公民身份问题并不显得十分突出。但当大量农民流入城镇转变为城市工人后,他们就不再按照农村的参照体系进行身份认同,而是转向城市的参照体系。这时,他们就发现,他们与生活和工作在同一城市的户籍居民之间存在着公民身份差异和权利不平等,尤其表现在劳动权、居住权、福利权、教育权、医疗权方面。

　　1、劳动权的不平等。首先是职业歧视。农民工所从事的往往是城市中较苦、较累、污染较严重、风险大、劳动强度高、技术含量低的职业。其次是收入偏低。农民工平均月工资为城镇户籍工人月工资的40%—60%左右,实际劳动小时工资只有后者的1/4(国务院研究室课题组, 2006: 214)。此外,拖欠农民工工资的现象也相当普遍, 2003年全国拖欠农民工工资高达1000多亿元(王春光, 2003)。再次是工作时间长,劳动强度大,不能享受法定的休息权。例如,国家法定的工作时间是每天不超过8小时,但根据有关调查,劳动时间在每天8小时以内的农民工所占比例偏低,并且在多数情况下不能享受国家规定的节假日休息。最后是缺少就业安全。农民工没有法定的就业保障,其工作相当不稳定,只有53·7%的农民工会与雇主签订劳动合同。

　　2、居住权的不平等。首先,城镇居民通常享有最低的居住标准,如果低于这一标准,政府会提供住房帮助;而政府对城里的农民工则根本没有确立最低居住标准,也不提供住房帮助。其次,在取消原先的福利分房后,政府对城镇居民提供专项的购房或租房特别补助和优惠政策,如住房公积金、经济适用房政策、廉租房政策等;而生活在同一城市的农民工没有资格享受这些住房补助和优惠政策。最后,两者的住房条件反差十分悬殊。不仅人均居住面积相差较大,而且农民工的住房多在交通不方便的城郊地区,建筑密度大、容积率高、通风采光条件差,多数住房内没有专门的厕所和厨房。

　　3、社会福利权的不平等。传统的城市社会救济制度和福利制度基本上不能惠及广大的外来农民工。例如,他们不能享受失业救济,没有养老金,没有最低生活保障,没有医疗补助。近年来,在中央政府的要求下,一些城市已经努力为农民工建立养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等,新移民开始享受公民的社会福利权,但程度还比较低,有较多限制。以农民工参加社会保障体系为例, 2006年一项对天津、上海、广州、昆明和沈阳5大城市的调查表明,农民工参加养老保险的只有7·9%,参加医疗保险的占10·5%,参加工伤保险的为8·2%,参加失业保险的为3·5%,参加生育保险的仅为2·6%; 2008年的一份调查表明,仍有83%的农民工没有参加养老保险, 81·5%的农民工没有参加医疗保险。而且,由于农民工从参加社会养老保险中获得的实际利益并不显著,再加上跨地区转移的不方便,已经参加养老保险的农民工中有40%的人又退出了保险(高君, 2009)。

　　4、子女受教育权不平等。据统计,在全部流动人口中, 18岁以下的未成年人约占20%左右。对这些未成年人来说,特别重要的是享受国家规定的义务教育权。然而,一些调查发现,与户籍居民的子女相比,这些移民子女在受教育方面也面临着不平等。首先是教育机会不平等。在九年义务教育阶段,户籍地居民子女在当地学校拥有入学的优先权,而没有当地户籍的移民子女则必须交纳一般农民工负担不起的高额赞助费才能入学,否则只能选择当地的农民工子女学校。这些农民工子女学校在办学条件、师资力量和学校环境等方面与公立学校相比有较大差距。这些学校的学生与其他学校的学生受教育的起点就不平等。义务教育阶段结束后,农民工子女还必须返回原户籍地参加高中和大学的入学考试。其次是受教育的过程不平等。农民工子女由于语言、文化、习俗和知识基础的不同,与当地学生之间往往会产生较大的心理隔阂,甚至受到歧视或其他不公平对待,从而影响这些外来学生的学业和心理(陈丰,2007)。

　　5、身份的不平等。农民工虽然生活和工作在城市,有些甚至在城市安家,但在多数情况下其“农民”身份并未改变,“市民”身份离他们依然十分遥远。农民工也远没有融入城市社会,无论是城镇当地居民还是农民工自己,他们在很大程度上仍被视为“外来者”。这些情况甚至在新一代农民工身上也没有实质性变化。一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示,高达78·5%的人仍然自认为是“农民”,只有9·1%的人认为自己已经不再是“农民”。在被调查的新生代农民工中,只有21·6%的人与当地居民有经常交往,只有2·9%的人经常参加当地社区的集体活动。而有58·6%的被调查者认为,在当地政府管理部门眼中,城市农民工是“外地人”(王春光, 2001)。

　　中国在全球化和现代化背景下推行的市场取向的经济改革,引发了农村劳动力大规模流入城镇的新移民浪潮。以农民工为主体的这些城镇新移民的公民身份在新的工作和生活场所遇到了极大的挑战,其合法的公民权难以得到平等的保护。维护这些新移民的公民权益,根本的途径是重塑其公民身份,使这些进城的农民工市民化。为此,政府必须对传统的社会管理制度进行大刀阔斧的改革。

　　四、新移民运动与制度变迁

　　以农民工流向城镇为标志的新移民运动,不仅对中国的现代化进程,而且对整个中华民族的历史演进都产生了深远的影响。已经有众多的研究揭示了新移民运动对中国经济的增长、经济结构的调整、人口素质的改善、城乡差别的缩小和“三农”问题的解决所产生的重大影响。尽管也有不少研究讨论了新移民运动对社会管理体制、政府行政职能和公民政治权利所产生的影响,但比较而言,这类研究还显得相当不足。在此,有必要讨论新移民运动对现行社会管理制度造成的重大挑战,及其所带来的制度变迁。这些制度变迁主要体现在户籍管理、单位制度、社区管理、社会保障、民主选举和工会制度等方面。

　　1、户籍制度。户籍制度是政府行政机关以家庭(户)为单位对所在地区的全部居民进行登记和管理的制度,这是中国最古老、最基本的社会管理制度。1949年后的户籍制度不仅具有人口统计、人员管理、社区治安的功能,而且还有劳动就业、粮油供应、计划生育、义务教育、社会福利、政治选举等功能;它既是维持社会秩序的基本制度,也是划分社会身份的主要依据。在1980年代之前,户口本(证)一直是中国